<칼럼>공공재건축사업을 통한 주택공급은 가능한가?

<필자>배명호

경북대학교 법학박사/전) 제일감정평가법인 대구경북지사장 역임, 경상북도 지방세심의위원회 위원 역임/대구가톨릭대학교 산학협력교수/ 제일감정평가법인 감정평가사

정권 초기 문재인 정부는 주택수요를 투기로 보고 수요억제정책으로 일관하였다. 이러한 부동산 정책실패는 주택의 실수요가 부동산가격을 끌어올리고 나서도 심각성을 인식하지 못한 채 과거 노태우 정부의 주택공급 정책을 답습하여 신도시를 건설하여 주택공급을 확대하려는 제3기 신도시 개발정책은 내놓았다. 그러나 대부분의 정책입안자들은 서울도심에 거주하고 있어서 그랬던 것인지 서울 외곽의 신도시 건설만으로는 직주접근성을 고려할 때 실수요에 맞는 공급대책이 아니라는 것을 인식하지 못한 것으로 보인다. 이를 뒤늦게 깨달은 정부는 7･10 부동산대책에 이어, 8.4. 관계부처 합동 “서울권역 등 수도권 주택공급 확대방안”을 발표하여 서울 도심권에까지 확대한 공급대책을 발표하였다. 이의 방안의 하나로 나온 것이 서울 도심의 기존재건축단지에 대하여 용적률을 완화해서 기존용적률 250%에서 500%로 2배까지 늘려주고 늘어나는 용적률의 2분의 1에 대하여 소형주택과 임대주택을 기부채납 받아 주택을 공급하겠다는 이른바 “공공참여형 고밀재건축”이다. 기부채납을 받는 명분은 기존재건축단지들이 늘어나는 용적률의 2분의 1은 일반분양으로 수익을 늘릴 수 있다는 이유에서 이다. 이러한 입법자들의 셈법은 기존재건축단지에 살고 있는 입주자들의 주거에 대한 수요와 철학을 이해하지 못한 탁상공론에 불과한 그들만의 계산방식이다. 이러한 정책 의지는 주택을 공급을 확대하려는 순수한 것으로 평가받아야 하는 것일까? 그러나 정책이 실효성이 없다면 오히려 무능한 정부로 보는 것이 맞을 것이다. 

한편, 지난 여름 8･4대책이 나오고 이의 법적 근거를 뒷받침하기 위하여 여당의 천준호의원이 대표발의한 입법안(의안번호 제3422호)이 나왔지만 올해 통과될 가능성이 없어 보인다. 만약 기존재건축단지들이 공공재건축사업을 환영한다면 정부와 여당도 이러한 입법안의 통과에 속도를 내겠지만 입법안에 대하여 정작 기존재건축단지들이 받아들일 생각이 없으니 정부에서도 속도를 낼 동력을 잃은 것이다. 아무도 받아들일 생각이 없는 입법안을 다수의 횡포로 통과시킨다면 실효성 없는 규정만 남발한 것이 된다. 

과거를 돌아보면 우리나라의 토지공법이 일본의 영향을 많이 받은 것이 사실이다. 재개발･재건축사업은 항상 같이 따라다녀서 비슷한 것처럼 여기지만 이들은 출발점이 매우 다르고 그 사업의 성질이 또한 다르다. 재개발사업은 1971년 ｢도시계획법｣에서 신설하였다. 그 후 ｢도시계획법｣에서 분법하여 1976년 ｢도시재개발법｣을 제정하였는데, 이는 1966년 제정된 ｢토지구획정리사업법｣과 같이 정부주도형(처분중심형)의 공익성이 높은 도시개발사업이다. 그러나 재건축사업은 1984년 ｢집합건물법｣의 제정과 1987년 ｢주택건설촉진법｣을 개정하면서 시행되었으며, 재개발사업과 같이 입체환지라는 점에서 공통점이 있지만 사적자치를 근간으로 하는 민간주도형(정관중심형)의 노후･불량건축물을 새로 짓는 민간사업이라는 점에서 공익성이 낮다. 다만 재건축사업이 기존 낮은 용적률에서 현행 법정 용적률로 새로 건축하면서 수익이 발생하고 이로 인하여 부동산가격상승의 주범으로 인식되면서 정부개입의 필요성에 따라 2002년 이들 양자를 단일법의 형태인 ｢도시 및 주거환경정비법｣으로 통합･제정하였다. 그러나 현행법은 재개발사업의 근거 법률인 ｢도시재개발법｣의 법체계를 모태로 하였다는 점에서 사적자치에 기반을 둔 재건축사업의 근거 법률인 ｢집합건물법｣과 ｢주택건설촉진법｣의 취지가 온전하게 반영된 단일･통합법으로 보기는 어렵다는 한계가 있다는 비판에 직면에 있다.

 이러한 한계는 이번의 사실상 당정 공동입법에서도 재건축사업의 연혁이나 사업의 취지를 제대로 이해하지 못하는 입법자의 과오가 그대로 현출되고 있어서 공법학자의 시각에서 아쉽다. 다행인 것은 아직 상임위 검토과정에 있기 때문에 올바른 방향으로 입법되기를 기원해본다.