천봉 석종현논단

이명박.박근혜 두 전직 대통령들의 사면에 대하여 

 대통령의 고유권한이라 하더라도 공정성과 정당성을 갖추어야 한다 

대한민국 헌법 제79조는 사면에 대해 규정하고 있다. 사면은 제헌헌법(1948)에서부터

대통령의 헌법상 권한으로 규정되었다. 현행 헌법은 제79조에서 대통령이 사면(赦免), 감

형(減刑), 복권(復權)을 명할 수 있는 권한에 대하여 정하고 있다.1) 그리고 이 헌법 제79

조에서 규정하고 있는 동 권한에 관한 사항을 규정하고 제도적으로 규율하는 개별법인

｢사면법｣이 있다.｢사면법｣에 따르면, 일반사면은 죄의 종류를 정하여 대통령령으로 하고, 국무회의의심의를 거쳐 국회의 동의를 받아야 한다(헌법 제79조 제2항, 제89조 제9호, 사면법 제8

조). 특별사면은 법무부장관이 위원장인 사면심사위원회의 특별사면 적정성 심사를 거쳐

법무부 장관이 이를 대통령에게 상신하고, 국무회의의 심의를 거쳐 대통령이 한다(헌법

89조 제9호, 사면법 제9조, 제10조, 제10조의2).

이렇게 우리 헌법과 사면법은 사면을 인정하는바, 대통령의 권한으로서의 사면권2)은

공정하지 못했던 재판, 자의적으로 된 법집행, 불완전한 일부 입법 등으로 발생한 문제상

황을 해결하고 범죄에 관한 법적 평가가 시대에 따라 변화할 수 있고, 경우에 따라 사회

적 통합을 위한 고차원의 정치적 결단이 필요하다는 이유와 명분에 의거하여 과거에서부

터 오늘날까지 법 제도 속에서 그 명맥을 이어왔지만, 한편으로, 사법부의 판단을 사후적

으로 변경하는 권한으로서, 권력분립의 원리에 충돌될 소지가 있으며 법치주의와도 충돌

할 수 있다는 점은 주지의 사실이다. 다시 말해 형사사법 체계를 훼손하고, 자의적인 권

한 행사나 정치적인 남용 가능성이 늘 위험 요소로 존재하였다.

우리 대법원에서는 일전에 사면의 효력, 특히 형의 선고에 의한 기성의 효과가 소멸하

는지 여부가 다투어졌던 바가 있다. 그리고 헌법재판소에서 본안판단을 한 경우로는 병

과형의 일부에 대하여만 특별사면을 할 수 있는지를 다루었던 바가 있다. 그러나 사면

에서 가장 중요한 헌법적 쟁점은 바로 ‘사면권 행사의 한계’가 아닐 수 없으며, 이에 대

해서는 대법원에서도 헌법재판소에서도 본격적으로 판단을 내린 판례는 아직 없다고 평

가할 수 있다. 14일 박근혜 전 대통령의 '국정농단 사건' 등의 혐의에 대한 대법원의 확정 판결에 대해 국민의힘 지도부는 덤덤한 반응을 보였다. 지난달 박근혜 이명박 두 전직 대통령 과오에 대해 사과한 김종인 비상대책위원장은 특별한 언급을 하지 않았다. 하지만 당 일각에서는 더불어민주당에서 제기한 '특별사면' 조건이 갖춰졌다면서 문재인 대통령을 향해 '결단'을 촉구했다.이날 박 전 대통령에 대한 대법원 판결 직후, 윤희석 국민의힘 대변인은 “법원의 판결을 존중하며 국민과 함께 엄중히 받아들인다”며 “불행한 역사가 반복되지 않도록 하는 것은 이제 우리 모두의 과제가 됐다. 국민의힘은 제1야당으로서 민주주의와 법질서를 바로 세우며 국민 통합을 위한 노력을 멈추지 않을 것”이라고 밝혔다. 세줄짜리 간략한 공식 입장을 낸 것이다. 하지만 당 대표인 김 위원장은 별도의 언급이 없었다. 당 관계자는 “김 위원장은 이미 (두 전직 대통령 과오에 대한) 대국민 사과를 통해 입장을 밝혔다”면서 “사면에 대해서도 당 차원의 입장을 밝힐 게 없다"고 설명했다. 지난 1일 이낙연 민주당 대표의 사면 필요성을 제기한 이후 김 위원장은 “사면이 필요하다면 문재인 대통령이 결심하면 그만이지 그 이상도 이하의 문제도 아니다”라는 원론적 입장을 견지해 왔다. 사면 논의가 이슈화될수록 자칫 번질 수 있는 내홍을 우려한 것이다.

하지만 당 내부에서는 문 대통령을 향해 "박 전 대통령 사면을 결단하라"는 촉구도 이어졌다. 친박근혜계와 대척점에 섰던 유승민 전 의원은 이날 페이스북을 통해 “이낙연 대표가 전직 대통령 사면을 말했을 때 나는 적극 환영했고, 이 대표 제안이 진심이기를 바란다고 말했다"며 "'당사자의 반성'을 요구하는 여권과 지지자들의 협량에 문 대통령이 휘둘리지 않기를 바란다”고 박 전 대통령 사면을 주장했다. 4월 서울시장 보궐선거 출마를 선언한 나경원 전 의원도 이날 페이스북을 통해 "박 전 대통령 재판이 모두 마무리됐다"면서 "문 대통령에게 촉구한다. 사면의 결단을 내리시라"고 요구했다. 오세훈 전 서울시장도 페이스북을 통해 "박 전 대통령 사면은 문재인 대통령의 결단이 있어야 가능한 것"이라고 강조했다. 

그 동안 대통령의 사면권은 권력분립의 원칙에 대한 예외이자 국가원수의 특권으로서 인정되고 있고, 사법권 독립이나 법과 원칙에 반하는 예외적 조치다. 우리 헌법은 대통령의 사면권을 명문화하고 있으며 이를 근거로 사면법이 시행되고 있다.

대통령의 사면권은 우리 헌정사상 자주 행사되어 왔다. 특히 새 대통령의 취임 등에 맞추어 매번 사면이 행해질 때마다 통과의례인 양 당연시되기도 하였다. 이 같은 대통령의 사면권은 법치주의와도 마찰을 가져온다. 법치주의의 본질적 요청 가운데 하나인 법의 형평성을 깨뜨리며 결과적으로 법에 대한 신뢰를 손상시킬 수 있다. 역대 정권이 정권의 필요에 따라 시행한 비리인사에 대한 무분별한 사면은 국민으로 하여금 모든 사람은 과연 법 앞에 평등한 것인지 하는 법의 형평성에 대한 근본적인 질문을 던지게 하였다.

그러나 현행 사면제도가 안고 있는 현실적인 상황이나 법적인 문제로 인하여 그 남용이나 오용에 대한 적절한 통제가 이루어지지 못했던 것이 사실이다. 

사면권의 오·남용에 대하여 오래전부터 비난과 경계의 목소리가 많았으며 우리나라의 법치주의 확립에 결정적인 장애로 작용해 왔다고도 할 수 있다. 

지금까지의 사면권 행사는 그 동기 면에서 매우 정치적이었으며 자의적으로 이루어졌다 해도 반론이 군색할 정도다. 사면권 행사를 합리적으로 통제하기 위한 제도적 장치도 마련되어 있지 않았다. 이러한 문제점을 개선하기 위하여 지난 48년 사면법이 제정된 이후 60년 만에 개정된 사면법은 대통령의 사면권 남용을 막기 위해 특별사면이나 특정한 자에 대한 감형 및 복권 시 사면심사위원회의 심사를 거치도록 하고 있다.

거듭된 말이지만 사면권은 헌법상 대통령의 고유권한이다. 하지만 이를 쉽게 발동해서는 안 된다. 정부가 바뀔 때마다 교통법규를 위반한 사람들을 사면해준다면 누가 교통법규를 잘 지키려 하겠는가. 사면권은 더 이상 군주시대의 은사대권이 아니라 민주법치국가에 있어서 국가원수의 법적 행위이다. 법적 절차와 헌법적 한계를 넘어서서는 안 된다. 현행 사면법제로는 대통령의 정치적 오·남용을 통제하기 어렵다는 비판에 귀를 기울여야 한다. 개정된 사면법에 의해 사면심사위원회가 구성되어 있지만 과연 그 실효성이 어느 정도인지 아직 속단하기 이르다.

대통령의 사면권은 양날의 검이다. 법의 문제점을 시정함으로써 법적 정의에 기여하는 경우 유용한 법적 도구가 되지만 그것이 남용되는 경우 오히려 궁극적으로 국민의 기본권을 침해하고 준법의식을 약화시키는 결과를 초래하게 된다. 대통령의 고유권한인 사면권의 행사라 하더라도 일정한 민주적인 통제를 통하여 사법정의와 사회정의 그리고 공정성과 정당성을 갖는 제도로서 국민적 평가와 국민적 환영이 뒤따랐으면 한다. 이번 두 전직 대통령들의 사면이 그 시발점이 되길 기대한다.