석종현 회장(한국토지공법학회)

2023년 8월 31일 10:00-12:00까지 국회의원회관 제1세미나실에서 『생활숙박시설 당면문제와 관련제도 개선방안』을 주제로 강대식 국회의원과 주택산업연구원 서종대 원장이 공동으로 세미나를 개최하였다. 이번 세미나는 한국부동산개발협회, 대한국토·도시계획학회, 한국토지공법학회, 대한주택건설협회가 후원하였다.

생활숙박시설의 법적 개념은 아직 정립되어 않지만, 용어상으로 보면 생활시설은 주거시설을 의미하기 때문에 주거공간이어야 하고, 주택법의 규정에 따른 준주택으로 분류되어야 하는데, 건축법상 건축물의 용도분류에 따라 생활숙박시설은 「공중위생관리법」 제3조제1항 전단에 따라 숙박업 신고를 해야 하는 시설로서 국토교통부장관이 정하여 고시하는 요건을 갖춘 시설을 의미한다(건축법시행령 [별표 1] 제15호 가목, 2021.5.4.). 

그런대 2000년대 초반 급증하는 관광객 수요에 대응할 숙박시설의 부족을 메꾸기 위해 건설실무에서는 생활숙박시설이 도입되었고, 이후 정부의 규제 완화 정책으로 인하여 생할숙박시설은 지속적으로 증가하였으며, 2014년 10월 14일 이전에 분양된 생숙시설은 모두 102,853세대로 14개 시⋅도에 분포되어 있고, 2021년 10월 14일 이후 분양 공고된 것도 8,607세대에 이르고 있다.

특히 송도의 생활숙박시설은 투자이민제 상품에 부합한 숙박시설로 인정되어 실제로 투자이민의 적용을 위해 해당시설을 분양 받은 외국인도 있었다. 투자이민제를 신뢰하고 분양 받은 외국인에게 피해가 전가될 경우, 향후 외국자본유치 및 지역경제활성화에도 좋지 않은 영향을 주게 되는 문제도 생겼다.

2021년 5월 4일 정부의 사후적 규제조치가 행하여 지기 이전에 분양된 생숙시설은 ‘기성의 법률관계’ 내지 ‘완성된 법률관계’를 의미하기 때문에 이와 같은 법률관계는 법적 안정성의 관점에서 존중되어야 하며, 따라서 정부의 생숙시설에 대한 사후적 규제 조치는 헌법상 법률불소급의 원칙과 신뢰보호의 원칙에 구속되어야 하는 한계를 지닐 수 밖에 없다.

따라서 이와 같은 한계를 벗어나는 정부의 규제조치는 위헌·위법이 되어 당연무효가 될 수도 있다. 특히 정부는 생숙시설을 오피스텔로 용도변경을 유도(유예기간 2년, 2023년 10월 14일까지)하였고, 그 유예기간까지 용도변경을 하지 않을 때에는 건축법의 규정에 따른 이행강제금을 부과할 예정이다. 생숙을 오피스텔로 용도변경하는 것은 지구단위계획의 변경, 주차장 대수 조례 변경, 학교 배치 문제 등 지자체가 긍정적이고 적극적으로 나서야 하는 등의 문제가 있기 때문에 현실적으로 불가능한 실정이기 때문에 이는 실현불능을 내용으로 하는 것이므로 처음부터 당연무효가 되며, 이런 논리는 행정처분의 당연무효 법리에서 도출된다.

생활숙박시설의 당면 과제는 생숙시설의 오피스텔로 용도변경과 그에 위반하는 자들에 대한 이행강제금 부과의 문제이며, 이는 ‘완성된 법률관계’에 대한 정부의 규제조치의 허용성과 그 한계의 문제가 된다..

법리상으로는 ‘완성된 법률관계’를 존중하는 측면에서 해결책과 개선방안을 찾을 필요가 있다.기분양된 생숙시설의 완성된 법률관계를 존중하면서 2021년 5월 4일 건축법 시행령의 개정규정은 2021.5.4. 이후 건설 분양되는 건축물부터 적용하는 것으로 경과조치를 두는 건축법 시행령의 개정을 할 필요가 있다. 이 경우에도 생활숙박시설의 개념을 명확히 하고, 그에 적용되는 법적 근거를 명확히 해야 한다.

강대식 국회의원의 개회사에 이어 이명훈 교수(한양대학교 도시대학원 원장)의 사회로 김지엽 교수(성균관대학교 건축학과)가 제1주제 “주거 패러다임 변화에 따른 생활숙박시설 활용을 위한 제도 개선방안”을 발표하였고, 석호영 교수(명지대학교)는 제2주제 “생활숙박시설 거주이전자유의 제한과 소급입법금지에 대한 법적 연구”를 발표아였다.

이후 이명훈 교수가 좌장을 맡았고, 김상겸 교수(둥국대), 홍경구 교수(단국대학교), 김진유 교수(경기대학교), 이진철 과장(국토교통부 건축정책과), 차학봉 선임기자(조선일보), 김지은 연구위원(주택산업연구원) 등의 지정토론이 있었다.