이숙자의 정치세계는 이국(異國)취향, 평범한 인간이 돼서는 안 된다는 생각, 세속적인 것에 대한 혐오, 자유 민주주의에 대한 동경과 국민의식, 낭만적 사랑에 대한 동경에서 시작되었고,  그것의 정점엔 독일의 메르켈 총리를 선호하는 결정체를 갖게 된다. 

이숙자의 정치는 서울시의회 의원 시절에 터득된 것이지만, 정치활동 전개 후 이숙자는 

불모지나 다름없던 지방정치에 나름의 정책을 제안하고, 적어도 도시개발 정책에 관한 한  

당시 서울시민들을 수도권 중심의 도시정책에서 벗어나 여타 지방으로 눈을 돌리게 만드는 계기가 되었다.사실 이숙자는 2000년대 한국정치권에서 주변인에 불과했다. 

여성이 정치권에 등원하려면 소위 유명 정치인의 추천 없이는 불가능하던 시절이다. 

그러자 젊은 여성 정치지망생들은 정치참여에 대한 거부감을 갖게 된다. 

이런 한국 정치권에서 이숙자와 같은 비범한 여성 정치인을 수용하기는 무척 어려웠다. 그의 자유분방한 기질, 관념적 성향과 엘리트여성이라는 자의식이 다른 기성 정치인들과 거리를 두게 한 요인이 되기도 하였다.

그러나 그의 존재감은 일반대중의 흡입력 뿐 아니라 정치권 그룹에서도 갱린 이숙자를 높이 평가했다는 점이 눈에 띈다. 이제는 단순히 호기심에 근거한 신비스런 정치인이 아니라는 뜻으로도 읽히는 대목이다.

이제 본격적으로 이숙자의 정치세계로 들어가 보자. 이숙자의 정치반경을 한 마디로 요약하면 교조화된 일종의 ‘낭만주의’의 결정체이다. 낭만주의는 ‘새롭고 낯선 것에 대한 동경, 강압과 계몽이 아니라 감성과 상상력을 중심에 두며, 규율과 형식 그리고 현실을 초월한 자유분방함과 비현실, 국민들이 원하는 것에 대한 동경 등을 그 특징으로 하고 있다. 

두 번의 의정활동에서 두드러지는 그의 정치적 특성을 몇 가지로 나누어 볼 수 있다.

모든 게 부질없는 듯 싶지만, 그럼에도 나와 함께했던 이들이 자유민주주주의 대한민국의 기틀이 될 것임이 분명하다는 생각엔 변함이 없다.(손학규.문병호 등과 함께..)

첫째는 ‘민주적 취향’이다. 그간의  이미지에서 보여주듯  지난 정치의 '특정 정치지도자'를 국가보다는 자신의 부귀영화와 권력의 세속되어 왔기 때문에 실패할 수 밖에 없다는 것을 정치언어  곳곳에 묘사하고있다. 

둘째는 ‘죽어도 평범한 인간이 돼서는 안 된다’는 생각이다. 그의 정치일정에 ‘격정적으로 사는 것’에 대한 열망을 적고 있으며, 이런 ‘순간의 지속’에 대한 열망을 그간의 의정활동  곳곳에 표현하고 있다. 범상(凡常)은 그에게 하찮은 장식품에 불과했다.

셋째, 이숙자는 자유민주주의와 시장경제에 생가치를 두고, 작금의 진보정치권이 전개하고 있는 사회주의적 정책의 일상적인 것과 비민주적인 것을 혐오하고 있다는 점이다. 

넷째 지난 역대 정권에 대한 동경과 허무의식’이다. 그의 정치일정에서 보면 “국민을 위한 다는 그럴듯한  모든 색채와 열기가 사실은 국민을 열악하게 만드는 냉기와 검은 빛과 조락(凋落)은 그 이숙자 자신에겐 정치를 식상하게 만드는 거부감을 보내온다”라며 

‘독감과도 같은 질병’으로 표현하고 있다. 일종의 정치에 대한 허무함 늘 그의 주변을 맴돌고 있었다.

다섯째 ‘국민의 대변자라고 하는 단순 논리에 대한 동경과 괴리감’이다. 

이숙자는 일상의 토로에서 정치인으로서의 허무감과 정치지도자들의 변덕스러움에 대한 실망과 불신을 표출하고 있다. 이것은 곧 국민적 사랑에 대한 갈망의 다른 표현으로 읽힌다. 

이상의 5가지가 이숙자 정치의 전형적 소재이며 특성으로 볼 수 있다.

야망찬 도전, 이 행보의 뒷자락에 엄습해 온 것이 지방자치 영역에 진영논리가 드리워지는 상황이었다.

정치인 이숙자는 특이한 여성이었다. 우리는 이 특이성 속에서 그의 본질을 파악해야할 것이다. 그의 정신적 비범성이나, 광범위에 걸친 지적 호기심은 그의 정치과정을 통해서 이미 사회에 널리 알려져 있다. 

그가 일상에서 두려워한 것은 무엇보다도 ‘권태(倦怠)’였다. 이 ‘권태’란 것을 처치하기 위해서라면 그는 무슨 일이든지 마다하지 않았다. 

기자는 이숙자 전 시의원과의 대담의 중요 골간이라고 할 수 정치부분으로 인터뷰의 화제를 옮겼다. 

이숙자 전 의원은 현재의 정치상황에 대해.....

‘만절필동(萬折必東·황하가 수없이 꺾여 흘러가도 결국 동쪽으로 간다)’이란 사자성어를 인용하며 한반도 평화체제 구축은 돌이킬 수 없는 대세라고 설명하고 있다.  

이숙자 서울시의회 전 의원이 본지 ‘인터뷰’에 참여하게 된 것은 야권 대통합의 절박성에서 주목받는 인물이기 때문이다. 우리 정치사회 분야에서 주목할 만한 성과를 일구어 왔지만, 업적의 성과 못지않게 인간적 평판도 중요한 잣대가 된다.  우리 정치사회 분야에서 주목할 만한 성과를 일구어 왔지만, 업적의 성과 못지않게 인간적 평판도 중요한 잣대가 된다. 

한 찰라의 여정에서......  

그의 정치인생은 평가받을 정도로 화려하다.  

당시 직책이 말해주듯 그는 소속 정당이나 정치가 위기나 변곡점을 맞았을 때 당지도부의 부름을 받았다. 그가 열린 마음과 균형 감각을 갖춘 대표적 정치인으로 평가받기 때문이다. 

― 최근 보수정치권의 활발한 활동에 비해 그 중심세력인 국민의 힘은 존재감을 갖지 못했다는 지적이고, 지방자치가 중앙정치의 예속되어 있거나, 과거의 영역에서 벗어나지 못하고 있다는 비판이 있다. 특히 대통령중심제에 의한 5년 단임제 문제점도 계속 노출되고 있다. 

“정치행위나 권력행사, 지방자치선거에 있어 공천문제 등이 국회의원에게 지나치게 집중되는 것은 민주주의 관점에서 바람직한 일이 아니다. 그러나 중앙정부는 대통령중심제, 대통령책임제, 심지어 제왕적 대통령제라고 불리는 체제에서는 모든 정치행위와 권력행사의 책임을 대통령이 져야 하고, 그래서 대통령 중심으로 굴러갈 수밖에 없는 측면이 있다. 

1987년 현재의 헌법이 생길 때만 해도 국민의 손으로 대통령을 직접 뽑는 것을 민주화의 첩경이라고 생각했고, 그래서 성립된 게 현 체제다. 

그러나 박근혜 대통령과 같은 같은 제왕적 대통령제하에서 문고리 3인방이나 비선 실세에 의한 국정농단 사태가 발생했고, 그런 과정에서 보수 정당들이 분화 된 이후 문재인 정부가 등장한 것이다. 과거 박근혜정권의 구태와 관련해선 이 지역 야당 정치인도 일정부분 책임이 없다고 할 수는 없다, 

기자께서 지적한 것과 같이 문재인 정부는 실패한 결과만을 도출해 냈다. 

따라서 지금까지의 보수정치권만 모든 게 잘못했다고 비판하는 것은 너무 성급한 평가다. 문제는 지금부터다. 그래서 야당의 역할을 주장하는 것이다. 국회가 제도와 정책적으로 뒷받침해줘야 한다.

격한 정치활동의 와중에서... 여유로움을 가져 본 이숙자의원

― 현 야권, 즉 보수 정치권은 촛불집회로 실각되기 했지만 시대사적으로도 중요한 시점에 서 있다는 지적이 있다.

“세계사적으로나 민족사적으로 대한민국은 격변기의 한가운데로 걸어 들어가고 있다. 나는 이런 상황을 시대정신이라고 보는데 그 한 축이 자유민주주의 회복이고, 다른 한 축이 시장경제라고 본가. 사실 이 두 가지 모두 국민들 입정에선 상상도 못 한 것이다. 현 정권은 헌법적 질서에 따라 평화적으로 정권을 퇴진시킨, 세계사적으로 유례를 찾기 힘든, 정권 퇴진의 세계적인 모범 케이스리거 말하고 있지만, 또 한켠으론 국민이 주인이 되지 못하고 비굴하게 살아간다는 것을 보여주고 있는 현실에 있다. 

상대 정파에 대해선 피 한 방울, 쓰레기 한 개 남기지 않게 하겠다는 것이 현 정부이고, 그런 까닭에 입법부 자체를 장악하고 있는 것이다. 한반도 평화체제 구축도 마찬가지다. 남북정상회담과 미·북 정상회담 등 모두 동맹국을 상실되게 하지 않았는가.

― 문재인 대통령이 국정운영 과정에서 지나치게 촛불민심에 의존한다는 지적이 있다. 제도화되지 않은 광장민주주의는 전체주의나 포퓰리즘으로 연결될 우려도 있다.

이들과 함께한 시간들을 반추해 보면, 가장 즐거운 한때가 아니었나 싶다. 

“현 정권은 도약을 말하는 게 아니라, 보수정치권에 대한 말살을 기도하고 있고, 적폐청산 이야기만 한다. 그런데 이제는 예령을 울릴 때가 됐다. 역대 대통령이 그랬듯이 임기 4년 차에 들어서면 레임덕이 시작되고 제대로 일을 할 수 없다. 그래서 향후 1년이 결정적으로 중요한 시기다. 자유민주주의와 시장경제가 제대로 작동되게 해야 한다. 이 과제가 국민의 힘의 몫이다 현 보수정치권은 ‘국민의 뜻에 맞는 정치를 해야 한다’, 그래야만 한다. 

그러나 현 정권은  ‘국회를 인정하지 않는다’  

민주주의의 제도화가 바로 국회다. 어떤 정부가 권위주의적인지는 국회를 어떻게 다루냐를 보면 알 수 있다. 국회가 활성화돼 모든 걸 주도하면 법도 살고 정치도 살고 민주주의의 꽃이 핀다. 그러나 국회가 무기력하거나 거수기 노릇이나 하면 민주주의는 퇴보한다. 쿠데타가 일어나면 제일 먼저 국회부터 때려 부수는 것도 이 때문이다. 민주주의 발전사를 살펴보면 대륙법 계통에서는 체크 앤드 밸런스(Check & Balance·견제와 균형)를 제도화했고 영미법 계통에서는 룰 오브 로(Rule of Law·법치주의)를 만들었다. 

이 두 가지가 합쳐진 것이 의회주의다. 

지금은 아크로폴리스에서 이뤄진 직접민주주의는 불가능하다. 투표를 통해 대표를 뽑아서 그 대표가 법을 만들고 예산안을 짜서 대통령과 행정부에 집행권한을 주는 것이다. 

그리고 집행을 잘못하면 사법부가 심판을 한다. 그래서 견제와 균형이 중요하다. 국회가 활성화되는 데 필수불가결한 게 집권한 사람이 국회를 인정하고 신뢰하며 존중하는 것이다. 

국민도 그걸 보고 따라간다. 집권세력이 국회를 무시하면 국민도 국회를 무시한다. 

대통령의 권한을 분산시키는 데 국민이 동의하고 있다. 제왕적 대통령은 지금까지 다 망했다. 그러나 그 권한을 국회가 가져가는 데 대해 지금은 국민이 동의를 못 한다. ”

지금 생각하면, 나한테도 이런 여유로움이 있을 때가 있나 싶다.

― 원외 정치인과 원내 정치활동 가운데 어느 쪽이 더 어려운가?.

(웃음)“둘 다 어렵다.” 

― 지난 2018년 지방선거, 4.15 총선 실패이후, 또 이번 서울시장 보궐선거 이후의 지역 시민 들의 반응이 어땠는가? 

“개인적으로 만나기도 하고, 그룹으로도 만났다. 특히 외부 전문가들, 그 밖의 여러 조력자도 다양하게 만나 봤다. 이번 4.7 보궐선거에서 나타난 민심의 향배는 보수정치권에 경종을 울려 준 것이다. 채찍으로 알아야 한다는 것을 각인시켜 주었다”

― 여러 가지 당부의 말을 들었을 텐데, 특별히 기억에 남는 게 있습니까.

“현장 방문을 많이 했는데, 이구동성으로 ‘현 정권에 대한 비판이 많았다. 살기 어렵다’ 

‘제발 제대로 된 정치인들의 얼굴이라도 한번 봤으면 좋겠다’고 한다. 이건 굉장히 심한 말씀이다. 어떻게 제대로 된 정치인을 한번 봤으면 좋겠다는 말이 나올 수 있나. 현장에서 그런 절박한 목소리를 들으면 정말 마음이 아프다.” 

이숙자 전 의원은 ‘재미없을 것 같은 사람’이라는 이미지가 강하지만, 다양한 취미 생활을 즐긴다. 그와 가까운 인사들은 “그는 바쁜 와중에도 곤경에 빠진 주민들과 지인들의 경조사는 꼭 챙기는 의리 있는 사람”이라고 전한다.  

 그는 심각해지고 있는 청년 일자리 문제와 관련해 공공기관과 공기업부터 임금피크제와 전환배치 등 일자리 나누기를 통해 고용을 늘려야 한다는 해법을 제시했다. 

지금도 이들과 함께한 여정이 그립기만 하다.

그는 “우리나라 청년 일자리 정책은 ‘일자리 백과사전’이라고 할 만큼 다양하지만, 효과가 없는 경우가 대부분”이라며 “청년들이 갖고 싶어 하는 일자리부터 만들어야 한다”고 말했다. 

국민 세금으로는 민간영역에서 할 수 없는 기반 시설을 확충하거나, 연구·개발(R&D)을 통해 미래에 사용할 수 있는 자산을 확보해야 장기적으로 일자리를 창출할 수 있다는 것이 그의 지론이다.  

― 그렇다면 최선의 일자리 정책은 무엇인가?  

그는 청년들이 갖고 싶어 하는 일자리를 늘리는 것이 중요하다고 봤다.  

“공공기관 및 공기업의 정년 연장으로 사실상 청년들이 피해를 보고 있다”며 “임금피크제 도입과 전환 배치 등을 통해 합리적인 업무 배치와 적절한 임금 삭감을 시행하고, 여기서 절약된 자금으로 청년들에게 일자리를 더 개방해야 한다”고 주장했다.

기업 규제 완화도 일자리를 위해 중요한 요소다. 그는, “기업들이 이제는 글로벌화된 상황에서 사실 경제력 집중은 더 이상 문제가 되지는 않는다”며 “오히려 대기업들이 적극적인 투자를 통해 일자리를 늘릴 수 있도록 유도해야 한다”고 강조했다. 

정부가 나서 산업단지 등에 대한 투자를 더 확대하는 방법도 일자리를 늘리는 방안 중의 하나라고 설명했다. 그는 “과거와 같은 형태의 산업단지는 청년들에게 이제 더 이상 매력적이지 않다”며 “산업단지의 ‘스마트시티’화뿐만 아니라, 청년들에게 안정적인 주거 및 활동·오락 공간을 제공할 수 있도록 정부의 투자가 우선돼야 한다”고 말했다. 

정몽준 현대중공업 회장과 함께(당시는 새누리당 서울시장후보였다)

대학의 인재 양성 기능 강화와 근로장려세제(EITC) 강화, 고용안정자금 등과 같은 고용보험의 정상화도 동시에 추진돼야 한다는 것이 그의 생각이다.

 ― 그렇다면 바람직한 성장 정책은 무엇입니까? 

“경제 성장 정책은 다양하지만 첫째도 둘째도 ‘규제 완화’다. 

성장은 새로운 삶의 방식을 결정하는 과정이다. 성장을 단순히 같은 물건을 더 많이 만들어 파는 것으로 생각해서는 안 된다. 

새로운 방식으로 생산성이 늘어나서 더 풍요롭고 여유 있는 삶을 즐기게 해주는 것이다. 

결국 ‘경제하는 방식’을 바꿔 나가야 한다. 

예컨대, 우버를 이용해 사람들이 더 편하게 교통문제를 해결할 수 있다면 자가용 이용을 줄이게 되고 교통체증이 풀리고 생산성이 향상돼 삶이 더 윤택해질 것이다. 혁신으로 다양한 산업이 새로 생기고 기존의 산업들은 새로운 산업에 길을 내줄 것이다. 이것이 성장이고 경제 선진화다.”

 그는 또 “현재 보수 야당인 국민의 힘은 국민을 실망시켰던 과거 실패에 대해 반성과 책임을 지지 않고 있다”며 이같이 밝혔다. 

이숙자의원과 누군가와의 조우...

그는 임기 반환점을 돈 문재인 정부에 대해 “최저임금 인상, 주52시간 근무제의 획일적 도입 등으로 경제가 딜레마에 빠져 있다”며 “소득주도성장은 반드시 재고되어야 할 정책”이라고 주장했다. 

그는 “동맹을 금전적, 장부상 문제로 이해하는 도널드 트럼프 미국 대통령이 나쁘다”고 비판하면서도 “안보는 감정으로 해결해선 안 된다”고 지적했다.

― 이숙자 전 의원이 구상하는 정치 혁신은 어떤 건가.

“국민 삶의 에너지를 담아내고, 끊임없이 충원해 지속적으로 혁신하는 것이다. 

이것이 정치다운 정치를 하는 길이다. 

정치는 고인 물이 되는 순간 역사의 퇴물이 된다. 물이 계속 순환해 생명력을 유지하듯 정치도 그래야만 국민 기반 위에 생존할 수 있다. 그러기 위해서는 국민과 싱크로율(일체감)을 높여야 한다. 100%는 아니어도 적어도 70~80%는 돼야 한다. 이념이 아니라 생활 감각을 공유하고, 국민의 삶의 존재 자체와 동일화하고, 같은 감각으로 서로 공명할 수 있어야 하고, 함께 같은 주파수를 올릴 수 있어야 그 정당이 국민 속에서 살아 있는 국민정당이 될 수 있다.”

―집권 반환점을 돈 문재인 정부를 평가하면.

“시장이 자유경쟁을 통해 부를 키우고, 정부는 공정거래, 재분배 등을 통해 자유경쟁의 문제점을 바로 잡는데 역점을 두어야 하지만, 현 정부는 이를 간과했다.

현 정부는 시장경제의 작동 원리와 장점을 무시하고 사회주의적 정책들을 입안하고 있는게 아닌가 싶을 정도다. 

시장이 팽팽 돌아가게 하기 위해서 노동과 자본의 투입을 늘리고, 경영 혁신을 해야 한다 

특히 최저임금의 상승과 주52시간 근무제를 획일적으로 도입·시행해 경제실상을 나락으로 떨어트리게 했다. 이제야말로 국내 투자를 확대시키고, 4차산업 혁명을 위해 규제를 풀어가야 한다.  

청조함..... 그 자체로 읽혀진다..

― 최저임금 인상으로 양극화가 줄고 있다는 정부의 설명이 있었다.

“소득주도성장 정책은 수도꼭지에서 물을 많이 뽑아 쓰면 물통의 물이 늘어나는 이치와 같다. 그러나 나눔은 부의 키움 속에서 가능하기 때문에 성장정책도 독려하고 있는 것이다.

이제 내수시장을 키우고, 소득 재분배를 하자는 취지이겠지만 이 정책 또한 실패했다. 

― 남북 관계와 미국과 북한 비핵화 협상이 진척이 안 되고 있다. 왜 그렇다고 보나.

“나는 김정은 북한 국무위원장은 핵 포기 의사가 전혀 없고 핵 군축 협상을 통해 핵 보유를 사실상 인정받으려 하는 것으로 본다.”

― 그럼 북한 비핵화는 불가능한 일인가.

“미국과 북한의 근본적 엇박자는 비핵화라는 최종 목적지에 대한 그림이 전혀 일치하지 않기 때문이다. 목적지가 다른데 어떻게 합의가 되겠나. 미국은 미국대로, 북한은 북한대로 자기가 유리한 대로 당분간 각자 자기 길을 갈 것으로 보인다. 트럼프 대통령에게는 북한의 핵실험과 대륙간탄도미사일(ICBM) 발사 유예가 중요한 일이고, 김정은에게는 핵과 미사일을 이용해 국제 제재를 푸는 것이 목적이다. 김정은이 트럼프 정권이 바뀌면 미국의 공격 좌표가 될 북한 핵에 대한 모든 정보를 미국에 내놓을 것으로는 생각하지 않는다.”

여유로운 듯..... 모처럼의 한가로운 한때

― 이숙자의원의 향후 정치적 진로와 선택은 무엇인가.

“국가의 핵심은 자유와 평등, 평화다. 개인과 기업의 자유는 역동성의 기본이다. 그런데 자유만 갖고는 안된다. 공동체를 유지하려면 정의가 있어야 한다. ‘자유롭고 정의로운 대한민국을 위하여’는 진보정권 재출범의 표어가 돼야 한다고 생각한다. 

사회적 기회와 성취의 사다리가 더 넓어지고 튼튼하도록 향후 보수정권을 출범시키는 일에 최선을 다할 계획이다. 정치권력 획득이 중요하다. 국민들이 생각하고 바라는 대한민국을 만드는 일에 앞장설 것이다. 그러기 위해선 국민들을 먼저 생각해야 하는데 출마를 하든, 불출마를 하든 그 결단은 오래 걸리지 않을 것이다.”

기자는 대담의 핵심이기도 한 지방자치 제도에 관한 질문을 이어 갔다.

물론 계속되는 질문이 진부하기도 하겠지만, 만나면 즐겁고 마음이 뻥 뚫리는 듯한 사람이 있다. 다른 사람에 대한 배려심이 많아 대화 상대방을 편안하게 해주고 자신의 주장도 절대 강요하는 법이 없다. 복잡하게 얽혀 있는 세상만사에 대해 가볍게 툭툭 던지고 지나가지만 나중에 곱씹어 보면 깊은 의미를 담고 있을 때가 많다. 

대화할수록 재밌고 덩달아 이러저러한 유익한 정보도 얻을 수 있다. 바로 이숙자 전 의원 얘기다. 어찌 보면 인터뷰는 지방자치 문제에 관한 한 기분 좋게 시작했다. 

전적으로 이숙자의원 캐릭터 덕분이었다. 지방의원을 역임한 인물이다 보니 지방자치 문제점에 대한 논의가 주를 이뤘다. 가벼운 마음으로 시작했지만 대화가 깊어질수록 마음은 점점 먹먹함으로 물들었다. 토머스 맬서스의 말마따나 정치가 본디 우울한 분야라서 그랬던 것 같지는 않고 현재 우리 지방자치가 심각한 상황에 처해 있고 활로를 모색하기가 여간 힘든 게 아니라는 데 의견을 함께한 때문인 듯하다. 이숙자의원은 우리 지방자치의 문제점을 다소곤하게 말했지만, 단단하게 드러냈다. 지방자치에 대한 우울한 진단, 서울시 정책과 관료주의에 대한 뼈 아픈 질타, 암담한 미래 전망과 이를 극복하기 위한 대대적인 개혁의 필요성 등이 인터뷰 시간 전체를 수놓았다.

이숙자 전 의원은 “관료들이 행정에는 달인일지 모르지만, 주민자치에 대해서는 모르는 것이 많다” 면서 “관료들이 주민자치를 주도하면 행정이 되고, 지방의회가 주도하면 정치가 되고, 일부 주민이 주도하면 사익이 되고 만다”고 지적했다. 이어 “주민자치가 전체 주민의 사회적 자치가 되기 위해선 지역사회 전체의 자치 구조를 만들고, 자치 기능이 어우러지는 체계를 구축하는, 작동 기제를 만들어야 한다”고 강조했다.

이숙자 전 의원에 따르면 “우리나라의 주민자치 역사는 오래됐다.”고 운을 뗀뒤,  

“한국의 주민자치 역사는 출발기, 전성기, 말살기, 소멸기로 나눠 볼 수 있다. 조선 중종 때 향약의 도입이 향촌 자치의 출발이었다. 그때 향안(鄕案)을 만들어 주민에게 지역사회의 덕목을 다 함께 실천하도록 주민자치회를 제도화했다. 

분권도 있고 자치도 있었다. 조선 후기에 가까워지면서 향약이 동계(洞契) 등으로 발전해 

주민의 결속력이 강화되고 조직력이 형성됨으로써 사회적 경제 양식인 두레도 만들고 각종 계를 만들어 지역사회가 주민자치로 활성화됐다. 

일제강점기에는 식민지 장악과 수탈을 위해 향촌의 사회를 면(面)이라는 기관으로 장악해 버린다. 주민자치 말살기이었다. 해방 이후 건국 시기에는 혼란으로 한국전쟁을 거치면서 방치됐고 산업화 시기에는 선택에서 제외됐고 민주화 시기에도 외면했다.”는게 이숙자의원 설명이었다. 

이숙자 전 의원은 지방의원 출신이지만, 지방의원이 중앙정치를 말한다는 것이 자칫 무모한 도전으로 보일 수도 있었다. 

하지만 그는 “공자께서 ‘덕불고필유린(德不孤必有隣·덕이 있으면 외롭지 않아 이웃이 있다)’이라고 했듯 내가 하는 일이 시대가 필요로 하는 일이라면 당연히 함께하는 사람이 있을 것”이라며 “정치인은 시대가 아파하는 병을 함께 아파하고 고치려는 자이지, 그 병에 눈감고 함께 빠져 죽는 존재가 아니다”라고 말했다. 

이숙자 전 의원이 지방의회의원 출신이면서도 중앙정치에 관심을 보이는 것은 어쩌면 주민들을 최일선에서 대변하고 있는 주민의 대표로서 당연할 수도 있지만, 침체국면에 있는 나라의 미래를 걱정하는 것과도 맥을 같이하고 있다. 

그는 “현대는 국민 중심의 사회로 국가보다 민간, 중앙보다 지방정부 역할이 강조되고 있다”고 지적했다. 

― 이숙자 전 의원의 영역인 지방자치에 관한 질문에 이르면서,  

우리나라 지방자치의 현주소가 어떻게 되어 있는지, 또 실태는 어떤지, 거기에 대한 대안으로 정상적 자치는 어떻게 하고 또 과제별 추진 방안은 무엇인지에 대해 물었고, 

30년이 경과한  지방자치의 의미와 성과, 부족한 점 등을 짚어달라고 했다.

이같은 질문에 대해 이숙자 전 의원은 “잘 알다시피 우리나라 지방자치는 1950년대 말 시작을 해서 60년대 초 5.16에 의해서 폐지됐다. 1991년 지방의회 의원선거를 시작으로 자치단체로서의 요건을 갖추고 1995년 제1차 민선 지방자치단체장 선거를 동시에 실시해서 명실상부한 지방자치제도가 부활됐다. 

이숙자, “이런 여유로움도 있었습니다.”

그러나 당시 ‘중앙에서 지방에게 무언가 떡을 하나 줘야 한다’는 차원에서 시작이 된 게 사실이다. 준비가 부족한 부활이었다고 할 수 있다. 

또한 지방의 역량 또한 미치지 못했던 것이 사실이다.

지방자치 30년 동안의 성과를 한마디로 표현하면 주민이 주인이 되는 행정의 실현이다. 

지방자치단체 스스로 지역의 특성을 살려서 지역의 발전과 경쟁력을 갖춰 나갔고 주민의 행복을 위해서 행정 서비스의 질이 높아지는 체제로 전환하면서 민주주의에 큰 발전을 가져온 것은 사실이다.” 

― 그런 성과에도 불구하고 처음 시작할 때 충분히 법과 제도적으로 뒷받침을 받지 못했다. 

매번 선거 때마다 제도의 변화를 가져왔지만 단편적이고 개별적으로 그때그때 필요에 의해서 제도를 바꿨다.

“그래서 우리나라 지방자치는 ‘무늬만 지방자치다’, ‘반쪽자리 지방자치다’하는 평가를 받고 있다. 지방의 자율과 책임이 함께 보장되는 사무가 충분히 배분되지 못하고 그 사무를 집행하면서 발생하는 재정의 뒷받침이 이뤄지지 않았기 때문이다. 

이러한 불합리한 점 때문에 우리 위원회가 발족하면서 첫 번째로 ‘중앙과 지방의 권한을 확실히 구분하겠다’는 목표를 세워서 추진해야 한다. 

4만 6005개의 사무를 총괄해서 일일이 점검해 보니까 새로운 사무배분 기준으로 32% 정도를 지방사무로 배정할 수 있다.

앞으로 40%까지 수준으로 올려나가는 계획을 수립했습니다. 이를 위해서는 국회에서 법 제정과 개정이 필수적이며 중앙 권한의 지방이양을 위해서는 ‘(가칭) 지방일괄이양법’이 제정될 수 있도록 주력해야 한다.

아동분과위원장으로, 학교폭력 예방 및 아동보호대책에 주력해 왔다.

― 지방 사무가 전체 사무의 40%, 이른바 지방자치-지방 사무 배분 비율이 높을수록 국가적 차원에서 반드시 좋은 것인가? 

“지방의 자율과 창의를 다할 수 있는 게 지방자치의  취지라고 생각한다. 

스스로의 권한과 책임을 지고 자율적으로 창의력을 발휘해 주민들을 위해서 봉사하는 

행정하고, 지역의 특성에 맞는 발전 계획 수립을 통해 경쟁력을 갖춰야 한다. 

앞서 언급했듯이 적어도 40% 정도의 사무를 배분 받아서 OECD(경제협력개발기구) 평균 수준까지는 해야지 자율과 창의를 발휘할 수 있다. 

지방자치를 위해서 최소한 40%는 돼야 지방자치라고 할 수 있다.”

― 국가정책에서 지방자치의 비율이 높아질수록 국가 발전 전체를 위해 좋은 것인가 나쁜 것인가 하는 논란이 있지만, 우리는 민주주의가 중요한 게 아니고, 능률을 극대화시키고 경쟁력을 높여야만 국가 전체로서의 성취가 커진다는 시대에 살아왔다. 

“그런데 이제 시대가 변했다. 국민 개개인의 욕구가 굉장히 커졌다. 과거에는 밥만 먹으면 됐지만 지금은 행정에 대한 요구도 다양해졌다. 이런 부분은 주민과 근접하게 연관을 맺고 있는 지방정부가 훨씬 더 잘 할 수 있다.

국민 개개인의 행복을 추구하는 시대적 요구에 부흥하기 위해서는 현장이 매우 중요하게 됐다는 이야기다. 현장의 풀뿌리 민주주의를 강화하는 것이 바로 지방자치의 본질이다. 

중앙정부는 큰 틀에서 거시적인 발전을 주도하는 것이 능률적이고 효과적이다. 

그러나 민주주의는 능률의 극대화보다는 개개인의 행복 추구에 가치를 두는 제도다. 비능률이나 비효율보다는 주민들이 원하는 것을 근접해서 수행하는 차원에서 보면 풀뿌리 민주주의의 개념이 결국에는 지방자치로 귀착할 수밖에 없다.”

망중한의 한때,...  모든 상념을 뒤로 한 채...

― 흔히 우리가 말하는 지방자치의 원칙이라는 것은 시도, 시군구를 포함한 지방자치단체가 자기 사무를 자기 권한과 또 자기 부담과 책임으로 처리하는 것이다. 그런데 과연 그렇게 되고 있느냐. 구체적인 문제점을 한 세 가지로 요약하면 자치권과 자율성이 과도하게 제한받고 있기 때문에 한마디로 말해서 중앙정부에 종속된 상태이기 때문에 자치권을 발휘 하는데 한계가 있다. 

”그런 지적을 하고 있고 그게 또한 사실이다. 그러다 보니까 자치단체는 책임성이 결여되어 있다. 주인의식이 없으니까 이게 내 일이고, 이게 내가 해야 할 책무라는 인식이 희박하니까 책임 의식이 따를 수가 없는 것이다. 

그러니까 권한도 주지 않고 책임을 줘라, 또 책임의식을 가져라, 주인의식을 가지라는 것은 불가능한 것이 아닌가 생각을 한다. 

그럼 어떻게 이 문제점을 분석하고 있느냐 하는데 대한 내용을 구체적으로 알아보면, 잠깐 말씀드린 지방자치의 원칙에 따라서 요소별로 살펴보면 우선 자치사무에 관한 것이다. 

자치사무는 지방자치단체가 자기 권한과 책임과 부담으로 해야 된다고 정의를 했다. 그런데 제도가 그렇게 되어 있지 않다. 우리나라 지방 행정 분권 실태와 체제를 구체적으로 분석해보면 자치사무라는 것은 한 네댓 가지 사무 중 하나의 유형이다. 

이 당신 모든 세상이 내것인 듯 했다...

국가사무, 기관위임사무, 공동사무, 그리고 자치사무다. 

이렇게 복잡한 체계로 되어 있을 뿐만 아니라, 이 자치사무를 구분하는 것도 구체성이 없기 때문에, 어떤 것을 지방으로 내려 보내고 국가사무로 귀속시키느냐하는 기준이 불분명하기 때문에 여기서부터 혼란이 생기는 거다. 

구체적으로 10만 시군이나 100만 대도시나 자치권이 똑같다. 획일적 배분이다  

그러니까 규모와 역량에 부응하는 자치권을 부여하지 않고 있기 때문에 역량을 제대로 발휘할 수 없는 상태다. 완전히 획일적으로 배분됐기 때문에 자치역량 발휘가 매우 어렵다. 여기에다 자치행정권도 기본적으로는 부족한 실정이다. 양적으로 선진국의 자치권은 대개 40% 내지 50%입니다. 미국은 50% 이상이고 호주는 60%에 육박한다. 

그런데 우리는 20% 정도다. 우리나라는 절반 수준으로서 양적으로 우선 부족하다. 그리고 조금 전에 말한 기관위임사무는 천 몇 건 된다. 전체 건수에 비해 그 비중이 매우 크기 때문에 영향력이 굉장히 크다. 기관위임사무는 지방자치단체를 중앙부처의 하부기관으로 만드는 제도다. 그러니까 종속이 안 될 수가 없다. 이게 결국 자치권을 제약하는 큰 요인이 되고 있고. 그다음에 공동사무라는 것도 법에 보면 국가는 시도와 시군구와 같이 무슨 일을 해야된다. 이렇게 규정해놓은 게 꽤 많은데, 이게 한 2,800건 정도 된다. 

그런데 이 사무들은 결국 끝없는 분쟁의 요인이 되고 있다. 지금 복지 예산과 관련해서 디폴트 선언을 하는 등 지방이 굉장히 아우성을 치고 있는데 그 원인이 결국은 공동사무와 같은 제도 때문에 비롯된 것이다. 

모든 상념으로부의 해방감.... 다정한 친구들과 함께

주요 복지 사무는 이번에 국가 사무로 환원하는 것으로 기준을 정해서 분류를 해놨지만, 

지금은 이른바 매칭 펀드에 대해서 시비가 붙고 있다. 

그러니까 국가 입장에서는 우리는 충분히 국비를 보조해줬으니 나머지 부족분은 지방비로 보충해서 추진하라고 하고, 지방은 지금도 지방 재정 자립도가 20%~30% 그런 실정인데 어떻게 추가로 부과되는 복지 부담까지 감당할 수 있느냐? 파산 직전이다, 

디폴트 선언 등등의 이야기가 나오고 있는 겁니다. 이와 같은 원인이 공동사무 때문에 일어나는 것이다. 이것을 근본적으로 해결하지 않으면 지방과 국가 간의 분쟁은 영원히 지속될 수밖에 없다. 그런데 이에 따라서 자치 재정권 또한 지방세 비율이 20%밖에 되지 않고 부족 재원은 교부세와 보조금으로 충당해주고 있는 실정에 있다. 

지방세가 원천적으로 부족하기 때문에, 그런데 이것을 좀 늘리기 위해서 지방이 스스로 지방세를 신설을 하거나 세율을 올리려고 할 때 부딪히는 장벽이 우리가 흔히 말하는 조세법률주의다.  

세금을 새로 부과한다든지 세율을 올리는 것은 법률로 정하도록 되어 있기 때문에 원천적으로 지방이 조례를 통해서 자치권으로 이 문제를 해결할 수 있는 길은 봉쇄되어 있다. 

자치권이 극히 제한되어 있는 실태이고, 이와 같은 자치행정권, 자치재정권의 제약에 따라서 결국은 책임성이 약화될 수밖에 없지 않느냐 하는 것이 종합적인 판단이다.

여성들의 진작을 위한 신년인사회에서.....

― 그렇다면 지방의회 차원에서 문제제기를 하든 국회에 청원 입법이라도 해야 하는 것 아닌가.

 “지방분권은 모든 선거 때마다 단골 공약 메뉴다. 하지만 대부분 이행하지 않은 공약으로 그치고 말았다. 그런데 이번엔 다를 것이라는 기대감이 높아지고 있다. 

이런 기대감 속에서 지방의회와 관련한 법·제도 개선의 목소리가 높아지고 있다. 지방자치제의 긍정적인 성과가 나오는 가운데 지방의원들이 제 역할을 할 수 있는 환경을 만들어가자는 뜻이다.” 

이숙자 전 의원은 “권력 집중에 따른 폐단을 극복하기 위한 국민적 열망이 높은 지금이 중앙에 집중된 권력을 분산시킬 수 있는 최적기”라고 강조했다. 

그는 또 “지방자치 발전을 적극 이끌고, 지방의회 발전에 걸림돌이 되는 불합리한 법과 제도를 개선하며, 시민의 목소리가 시정에 반영되도록 소통하고 신뢰받는 의회로 만들어나가야 한다”고 말했다.

― 지방분권 강화를 위해 가장 시급한 과제는?

“진정한 지방자치는 재원이 있어야 이뤄진다. 지방분권 강화에서 무엇보다 중요한 것은 지방정부의 재정 구조를 근본적으로 개선하는 것이다. 지방정부가 할 일은 꾸준히 늘고 있지만, 지방 재정은 나날이 열악해지고 있다. 국세와 지방세 비율은 현재 8 대 2이다. 

지방세 수입의 대부분이 재산세인데, 재산세는 부동산 경기에 민감하다 보니 조세의 안정성과 신장성이 떨어진다. 서울시를 들여다보면 지방세 가운데 시세와 자치구세 비율이 8.7 대 1.3이다. 이런 구조적인 문제를 해결하지 않고서는 지방의 건전한 재정은 요원할 수밖에 없다.”

만개한 꽃과 이숙자의원.....  무엇을 위한 브라보인지 기자는 묻지 않았다.

― 지방의회가 역점을 두어야 할 일은?

“ 지방자치단체 집행부 측의 방대한 예산안에 대한 견제와 감시는 지방의회가 책임지고 잘해야 할 일이다. 

그러나 현실적으로 예산에 대한 심의가 제대로 이뤄지지 못해 안타깝다. 의회 전문위원회가 도움을 주고는 있지만, 의원들이 스스로 연구해 문제점을 찾아내야 하는 부분이 많다. 

의원들의 의정활동을 돕는 정책 보좌관이 있어야 한다. 또 의회 사무기구의 인사권 독립도 필요하다.”

― 의회 사무처 직원의 인사권 독립 필요성에 대해 좀 더 설명한다면.

“현재 의회 사무처 소속 공무원의 인사권은 단체장에게 있다. 구의회 의장이 추천권을 갖고 있지만 한계가 있다. 단체장을 감독하고 견제하기 위한 의정활동을 지원해야 할 사무처 직원들이 오히려 인사권자인 도지사의 눈치를 보게 된다. 

국회처럼 지방의회도 전속 근무하는 인사 직렬을 만들어야 한다. 일부에서는 적은 인원 때문에 인사 적체가 일어날 것을 우려하지만, 광역이나 전국 단위로 순환 인사 체계를 갖춘다면 이 문제는 풀 수 있다. 감사직으로 통합하는 것도 대안이 될 수 있다.”

― 우리가 30년이 되도록 지방자치제를 실시하고 있지만 실질적인 그런 권리들 지방자치입법권, 행정권, 재정권, 복지권 등 4대 지방자치권이 전혀 지금 중앙정부에서 이양을 안 하고 있는 형식적으로만 지방자치 아닌가라는 비판이 일고 있다.

열정을 다한 선거 유세과정에서의 이숙자의원

“그렇다. 그래서 많이 이야기하는 것이 무늬만 지방자치란 말을 많이 쓰고 있다. 그러니까 우리 정치학적 용어로는 지방자치라는 용어가 성립하지 않는다. 지방정부라는 용어가 정확한 용어다. 그래서 대통령도 지방정부라 썼다. 그러니까 자치입법권이라는 것이 결국은 지역의 다양한 현안들 지역 스스로가 처리하도록 하는 게 지방자치의 본뜻인데 이것을 살리기 위해서는 법 쪽으로 또는 더 나아가서 재정적으로 이것이 보장이 되어야 한다고 본다. ” 

― 그렇다면 가장 중요한 것은 무엇보다도 재정권의 독립이라는 말인가? 

”핵심적 사항이다. 예를 들어서 지금 보면 국세가 76%, 지방세가 24%로 되어 있다. 그런데 이것을 장기적으로는 60:40으로 만들어야 한다. 물론 그 중간 단계로 70:30으로 가고 60:40으로 가야 하는데, 실질적으로 지방자치재정권이 없는 상황에서는 지방자치라는 것은 이루어질 수가 없는 것이다. 이런 점에서 봤을 때 가장 핵심적인 것, 특히 가장 문제가 되고 있는 것은 지금 재정이 자립도를 이루고 있는 쪽이 많지 않다. 실질적으로 보면 서울이라든지 이런 쪽에서는 재정이 굉장히 좋지만 아주 열악한 부분이 많고 재원의 60%가 지금 수도권에 집중되어 있기 때문에 이런 것들을 좀 해소시키기 위해서라도 지방에 있어서의 자치재정권을 확대할 필요가 있다고 본다.” 

- 그런데 반면에 재정자율권을 지방에 줄 경우에 지방 간에 재정 격차가 더 벌어질 수도 있다는 우려도 있다 최근에 스페인 카탈루냐 지방정부나 이탈리아 북부지역 등 부유한 지역 정부가 지금 독립 주장하는 이유가 자신들의 부를 못사는 지방하고 나누기 싫다는 그런 뜻 아니겠는가? 

“실질적으로 보면 우리도 마찬가지다. 서울 지역에 한해서 보더라도 실질적으로 보면 곧 25개 자치구 내에서도 굉장히 차이가 많이 난다. 그러니까 다시 얘기해서 상위 20%, 하위 20%가 차지하는 비중이 7.8%인데 반해서 상위 20%의 비중은 48.4% 6배 이상 적자가 존재를 하고 있는 실정이다. 이게 재정 격차가 존재하기 때문에 지금 서울시 같은 경우도 조정교부금제도라든지 재산세 공동과세 이런 것들을 실시하고 있으나 이 자치 간의 재정 균형은 근본적으로 있다고 보는 것이다. 그래서 예산이 확대됐을 경우에 이것을 어떻게 해결할 것이냐. 그러니까 독일 같은 경우는 연방과 주정부 간에 수직적 재정 조정을 활용해서 이 문제를 해결하고 있다. 그래서 결국 의지가 필요하다고 본다. 결국 이것을 해결할 때 어떻게 효율적 방법을 택하느냐가 중요하다고 본다.”  

행복지수 최고,,,, 어이구 우리 새끼들

― 그런데 만약에 재정자율권이 지방정부, 지방자치단체에게 넘어갈 경우에 지방세가 많이 오르지는 않을까? 그런 우려하는 이야기도 있다. 

“물론 그렇다. 왜냐하면 모든 자치권을 줘서 결국은 독립적으로 움직일 경우에는 결국은 이것을 어떻게 통제하느냐가 나오지만 지자체의 운영의 효율성, 투명성이 담보되지 않으면 결국은 당연히 그런 문제가 나올 수밖에 없는 것이다. 그래서 이러한 권한을 확대하는 것 못지않게 그것을 어떻게 잘 지방자치단체가 대책을 세워서 갈 수 있을 것이냐도 함께  논의해야 할 것이다. 그렇지 않고 무조건 모든 것을 다 지방자치에 맡기게 되면 이 재정권의 지방 확대가 실질적으로는 지방세도 오를 수 있는 개연성은 분명히 존재한다. 이것을 어떻게 해결하느냐가 더 중요한 관건이라고 볼 수 있다.” 

이숙자 전 의원은 장시간에 걸친 인터뷰 내내 꼿꼿한 자세를 풀지 않았다. 결곡한 이미지 그대로 차분하면서도 강단 있게 자신의 뜻을 표했다. 겸허한 말투를 시종 유지했으나, 주민의 대변자로서의 자존을 표하는 것에는 거침이 없었다. 

지난 역사의 한컷, 서울시의회의원 당시, 시정질의를 하는 이숙자의원

이숙자 전 의원과 대담을 한 것은 특별한 계기가 있어서다. 우리네 삶을 깊고 넓게 성찰하는 이야기를 듣고 싶었다. 

기자는 이숙자 전 의원에게 꼭 하고 싶은 일에 대해 질문했다. 

이 질문에 대해 이숙자 전 의원은 “시민들이 지방의원의 역할에 대해 아직 잘 모르는 면이 있다. 때문에 ‘정치아카데미’를 만들고 싶다. 정치아카데미에서는 ‘지방의원의 역할과 지역주민과 상의하며 지역의 현안문제를 해결하고 발전방향을 논할 것이다. 그리고 지방의원이 할 수 있는 일들과 할 수 없는 일에 대해 명확히 알리고 지방의원들이 하는 일을 시민들에게 알게 할 것이다. 이러한 정치아카데미가 차세대 지방의원 발굴을 위해서도 반드시 필요하다.”고 밝혔다.

― 지방의회 운용의 문제점과 권한 및 역할에 있어서의 문제점에 대해 말해 달라!

“지방의회는 출범당시의 운영제도를 별로 개선하지 못한채 그대로 지내오고 있다. 이제 지방분권화와 지역균형발전이 국정중심과제로 추진되는 지방화시대에 걸맞게 지방의회가 집행기관에 대한 보다 효율적인 견제기능을 수행하고 지역사회발전을 위한 견인차 역할을 수행할 수 있도록 관계법령을 재정비 보완할 필요성이 절실히 요청되고 있다. 

지방의회는 명실상부한 집행부에 대한 견제기능을 수행하기 위한 선결과제이다.

특히 지방자치법은 지방의회의 사무를 처리하는 사무직원은 지방의회 의장의 추천에 의하여 당해 지방자치단체의 장이 임명하고, 의장의 명을 받아 의회의 사무를 처리토록 하고 있다.(제82조 내지 제84조 참조) 따라서 의회사무직원에 대한 임명권은 단체장에게, 직무명령권은 의장에게 속하는 신분상 이중적인 특수한 지위에 있게 된다.

지방의회의 본연의 기능이 집행부를 비판 감시하는데 있음에 비추어 지방의원의 이러한 기능을 보조하는 직원이 집행부의 장이 임명하는 집행부소속 공무원이라면 지방의회가 집행부를 실질적으로 비판 감시할 수 없다는 것은 자명한 일이다.

의회사무직원의 이러한 문제점을 개선하기 위하여 의회직을 신설할 필요가 있다는 인식은 진작부터 있었으나, 이를 실행하는데 어려움이 있다는 것도 사실이다.

첫째, 지방의회별 의회소속공무원의 수가 적어 상위직의 한계로 승진 전보 등 인사영역이 협소하고, 둘째, 장기간 동일업무에 종사하는데 따른 업무수행의 나태와 능력저하를 초래할 수 있으며

셋째, 의장 개선시 마다 직원인사문제가 야기되어 신분보장에 대한 우려가 있을 수 있다는 것이다. 이러한 문제점은 나름대로 일리가 있다고 할 것이지만 의회직 의회직공무원의 직급을 국회의 예와같이 상향조정한다면 어느정도 해소될 수 있을 것으로 본다.

또한 제도시행 초기에는 집행부 공무원의 파견 등을 통해 점진적으로 의회직 인원을 충원해 나가야 할 것이다.”

서울시장을 상대로 한 시정질의 모습

― 의원보좌관 문제를 어떻게 풀어 가야 하는가? 

“지방분권화의 추진으로 중앙정부의 권한과 사무가 대폭 지방으로 이양되고 있고 지방화시대가 급속도로 진행되고 있어 지방의회의 기능강화가 당면과제로 되어 있다.

지역개발을 위한 정책개발과 의정자료의 수집, 입법 및 예 결산심사기능의 강화, 경제주체로서의 자치단체 역할제고 등 의정활동의 활발한 추진을 위하여 시 도 지방의회를 중심으로 의원보좌관제 도입 필요성이 요청되고 있다.

이러한 문제점을 해소하기 위하여 종래 지방의원 보좌관제에 대한 대법원의 위헌판결(대법원 96추121)의 근거였던 지방자치법의 명예직 규정이 삭제되었음을 기화로하여 서울특별시의회(2004.5.4)를 비롯한 광역지방의회에서는 사무처설치조례, 지방공무원정원조례 및 지방별정직공무원인사관리조례 등을 각각 일부개정하여 의원별로 보좌관 1인을 두도록 의결한 바 있으나 행정자치부로부터 재의요구 지시가 있어 현재 시 도지사의 재의요구가 계류 중에 있는 실정이다.”

― 예산결산특별위원회를 상설특별위원회로 히야 한다는 지적이 일고 있다. 

“지방의회는 전년도 결산은 전반기 정례회에서 다음연도 예산안은 후반기 정례회에서 각각 심사한다. 지방자치단체의 장으로부터 세입 세출결산이나 예산안이 제출되면 지방의회는 예산결산특별위원회를 구성하여 심사절차를 거치게 된다.

지방자치법상 예산결산특별위원회는 특정한 안건을 일시적으로 심사 처리하기 위하여 구성되는 특별위원회에 속한다.(지방자치법 제50조제2항)

따라서 지방의회의 예산결산특별위원회는 결산 및 예산안심사를 위하여 일시적으로 구성됨으로 졸속심사 및 전문성결여 등의 문제점을 노정하게 된다.

이러한 문제점을 개선하고 집행부의 예산안 집행에 대한 감시기능을 강화하기 위하여 예산결산특별위원회를 일반 특별위원회와 구분하여 지방자치법에 상설특별위원회로 명시하는 것이 바람직하다고 본다.

행정사무감사 당시의 서울시장을 상대로 한 이숙자의원

특히 결산심사 결과 위법 부당사례에 대하여는 변상 징계조치를 요구할 수 있도록 하여야 한다. 지방의회의 결산심사권 및 행정사무감사 조사권은 집행부에 대한 대표적인 비판 감시권능에 속하지만 실제운영에 있어서는 그 기능을 제대로 발휘하지 못하고 형식화되는 경우가 있게 된다. 지방의회는 결산심사결과 문제점이 있을 경우에도 이미 집행한 결산사항이므로 거부하기는 어려움으로 문제점에 대한 시정 개선확약을 받는 등 정치적으로 이를 추궁하고 결산을 

접수하는 것이 보통이나 법적 기속력이 없어 집행부를 비판 감시하는 기능으로서 한계가 있게 된다.

지방의회가 집행부의 예산집행 및 재산운용상황 등에 대한 실효성있는 비판 감시기능을 제고하기 위하여 결산심사 결과 위법 부당한 사례가 있을때에는 관계공무원의 변상 징계조치를 요구할 수 있도록 지방자치법에 명백히 규정해 둘 필요가 있어 보인다.  

특히 지방자치단체의 기금예산안 및 결산에 대한 지방의회의 심의절차를 명문화 할 필요가 있다. 지방자치단체의 장은 회계연도마다 기금운용계획서와 기금결산보고서를 각각 세입 세출예산안 또는 결산서와 함께 지방의회에 제출토록 하고 있다.(지방재정법 제110조제4항)

지방자치법은 기금의 설치 운영에 관한 사항은 지방의회의 의결사항으로 하고 있으나(제35조제1항제5조) 기금의 세입 세출예산안과 결산에 대한 심사절차규정이 없어(일부 지방의회는 심사절차를 회의규칙에 명시하여 시행하고 있다. 

지방의회가 기금예산안 및 결산을 심의하지 않고 방치하거나 형식적으로 보고를 받는데 그치는 경우가 있는 실정이다. 기금에 대한 지방의회의 통제가 결여됨에 따라 단체장이 기금운용을 쌈지돈처럼 임의로 하거나 부실을 초래하여 주민의 이익에 반하는 경우도 있게 되었다. 

기금예산안 및 기금결산 심사절차를 지방의회의  회의규칙 에 명시하여 기금에 대한 지방의회의 통제기능을 강화할 필요가 있어 보인다.

― 자치입법권은 어떻게 확대해 나가야 하는가?

지방자치법 제15조는 지방자치단체의 자치입법권을  법령의 범위안 으로 제한하고  주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임에 있어야 한다 고 규정하고 있다.지방의회의 조례입법에 관한 논점은 바로 그 입법의 범위를  법령의 범위안 으로 제한한 것과 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 되도록 한 지방자치법의 규정에 관한 것이다.

대법원은  지방자치법에서 주민의 권리제한 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임을 요구하는 것은 헌법 제37조 제2항의 법률유보의 원칙에 부합한다 고 판시한 바 있으므로(1964.5.5 대판 63다874) 권리의 제한, 의무의 부과 등에 관한 법률유보의 원칙에 대하여는 일단 여기서는 논외로 하기로 하겠다.

지방자치법에서 조례입법권을  법령의 범위안 으로 제한한 데 대하여는 이를  법령에 위반되지 아니하는 범위안 으로 확대하여야 한다는 견해가 있다.  법령의 범위안 을  법령에 위반되지 아니하는 범위안 으로 변경할 경우 표현상 그 범위가 확대되는 것으로 보일 수 있다.

그러나 헌법 제117조제1항은 지방자치단체는  법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있도록 하고 있고 대법원 판례도  법령의 범위안이라 함은 조례가 반드시 법령의 위임이 있어야 한다는 뜻이 아니고 법령에 위반되어서는 아니된다는 뜻이다 (동법 1995.5.12 대판 94추28, 1997.9.26 97추43)라고 판시하고 있다.

따라서 지방자치법 제15조 본문에서 조례입법권의 범위를  법령에 위반되지 아니하는 범위안 으로 변경하더라도 헌법 제117조제1항과 판례의 태도로 보아 조례입법권을 확대하는 근본적인 대책이 될 수 없음을 시인하지 않을 수 없다.”

― 그렇다면 현행 헌법과 법령체계 하에서 조례입법권의 범위를 확대할 수 있는 실질적인 방안을 어디서 찾을 것인가?

“ 첫째, 국가사무에 속하여 조례입법대상에서 제외되는 기관위임사무를 대폭 지자체에 이양하   여 단체위임사무 또는 자치사무로 전화하여 조례입법대상사무가 되도록 할 필요가 있다.

둘째, 입법정책적으로 위임조례를 확대해 나가야 한다. 위임조례란 국가사무 또는 기관위임사무에 관하여 그 집행에 필요한 사항을 조례로 정하도록 위임한 것으로서 이는 자치입법권을 확대하는 동시에 자치단체의 자율성과 특수성을 충분히 반영토록 한다는 점에서 그 의의가 적지 않다고 할 수 있다.

셋째, 궁극적으로 현재 기관위임사무, 단체위임사무, 자치사무로 구분되는 사무의 구분을 국가사무를 지방자치단체에 대폭 이양을 전제로 재편되어야 할 것이다.”

― 행정사무감사 및 조사의 실효성제고를 위하여 관계법령의 개선 보완이 있어야 한다는 지적이 일고 있는 실정을 말해 달라!

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